專題十一積極穩妥推進城鎮化建設
一、時政背景
城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是工業化和現代化的重要標志，是提高人民生活水平的根本途徑。2000年，黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》明確提出要積極穩妥推進城鎮化。2000-2010年，我國城鎮人口從45906萬人增加到66557萬人，城鎮人口占總人口的比重從36.2％提高到49.7％，這是非常了不起的成就。近幾年農民收入的增長，在很大程度上得益于工業化、城鎮化水平的提高。我國是一個發展中大國，最大的內需在城鎮化，最大的發展潛力也在城鎮化。
近30年來，中國城鎮化水平以年均約1%的速度提升，大大促進了經濟的快速發展，推動了經濟結構、政治結構、組織結構和社會結構的調整。但與高速發展的工業化相比，中國的城鎮化進程明顯滯后。從世界城鎮化發展歷程看，大部分國家人均GDP3000美元時，城鎮化水平在60%-65%，而目前中國在46%左右，滯后15-20個百分點。如果在未來10年，中國的城鎮人口比重從現在不到40%，提高到75%，那么，年均社會消費額可以從目前的10萬億元增加到20萬億元，而且年均20萬億元以上的投資規模可以維持20年。因而，城鎮化是我國經濟發展的持久動力，將擴大內需與推進城鎮化進程緊密結合起來，可以實現經濟發展與內需持續擴大的良性互動。
我國城鎮化蘊含著巨大的內需空間。一是城鎮化可以有效擴大城市消費群體，增加居民消費。二是城鎮化可以提高農村居民消費水平。三是城鎮化可以有力拉動投資需求。城鎮人口的增加，可以帶來城鎮基礎設施、公共服務設施建設和房地產開發等多方面投資需求。由城鎮化帶來的國內市場擴大，不僅對我國經濟發展具有重要意義，而且其產生的巨大需求，有可能成為我國與主要發達國家互利合作的重要條件。推進城鎮化既是一項艱巨復雜的任務，也是一個長期過程。推進城鎮化既要積極，也要穩妥。要因地制宜，積極探索，努力走出一條中國特色的城鎮化道路，確保國家的長治久安。
二、我國現階段城鎮化中存在的突出問題和挑戰
現階段城鎮化的問題，主要體現在進城農民的社會保障、社會權益和失地農民的就業問題。同時，城鎮化背景下的耕地保護問題也不容忽視。
1.推進進城農民的市民化和解決失地農民的就業發展是城鎮化的核心挑戰。城鎮化給進城農民帶來了利益和好處，越來越多的農民從農村遷移到城市，生活、醫療、消費條件都比農村有了很大的改善。但是，只要舊的戶籍制度和福利保障制度的藩籬沒有真正破除，進城的農民工就沒有真正變成城市居民。從目前的情況來看，推進城鎮化最為迫切的任務，就是要解決好農民工問題，推動符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。現在講的城鎮居民，還只是統計上的概念。按照國際慣例，在城鎮居住半年以上，就統計為城鎮居民。據估計，現在被統計到城鎮居民的人口中，至少有1.5億是沒有享受到城鎮市民待遇的農民工及其家屬，農業戶籍人口相當于按現口徑統計的城鎮人口的1/4。
同時，隨著城鎮化進程的加快，征占農村土地的力度越來越大，失地農民的就業和發展問題也日益凸顯。如何創造足夠的就業機會，是讓失地農民得到經濟來源，順利轉變為市民的核心問題。
2.城鎮化用地使我國的耕地保護問題面臨挑戰。相對于巨大的人口規模，中國耕地資源十分有限。在城鎮化的快速發展過程中，城鎮的急劇擴張勢必造成耕地的數量減少，再加上一些地方以非市場化的方式低價征用、高價出讓獲得差價收益，將農用地轉為城市建設用地作為變現建設資金的重要手段，更造成耕地大量被占用和濫用。1996年年底耕地總面積是19.51億畝，2008年底是18.26億畝。在過去的12年中，我國耕地面積減少了1.25億畝。雖然其中生態退耕就約占9000萬畝，但建設占用的耕地也不少。而耕地的減少直接威脅我國的糧食安全，因此溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出"城鄉建設都要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度"。
三、關于城鎮化的幾個認識問題
1.農民變市民，只是戶籍身份的轉變嗎？
農民變市民，絕不僅僅是一個戶籍身份的改變。要真正實現兩者之間的轉換，要解決的還有捆綁在戶籍制度上的一系列社會保障問題，如養老、子女教育、保障性住房等，以及農民脫離土地之后的就業和生存問題。
推進城鎮化必須深化戶籍制度改革，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益，把符合條件的農業人口轉變為城鎮居民。只有做好這些方面的工作，才可以說真正讓農民進了城，完成了城鎮化中農民到市民的轉化。
2.城鎮化主要是土地的城鎮化還是人口的城鎮化？
推進城鎮化，不是單純追求城市規模的擴大和設施的建設，而是要真正把一部分農民轉移到城鎮中來。城鎮化固然是土地和人口的雙重城鎮化，但是城鎮化的核心還是人口的城鎮化，二者必須協調發展。
近幾年來，一些地方打著"加快城鎮化進程"的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設開發區，不斷擴大城市面積。部分地區在"經營城市"的理念下，大肆追求土地增值的收益，進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農民增多和一些地方后續社會保障跟不上，已成為影響社會穩定的隱患；另一方面，促進農民工在城市落戶的制度仍未建立，導致"土地城鎮化"速度快于"人口城鎮化"速度。若按此模式繼續推進城鎮化，失地農民的數量還會大量增加，農村人口人均占有耕地資源的數量將進一步減少。農村人口的減少慢于農村耕地的減少，不僅危及國家的糧食安全，而且勢必進一步加劇解決"三農"問題的難度。
3.怎樣看待城鎮化的過程中出現的"城市病"？
城市病在我國的大中小城市里，都有程度不同和側重點不同的表現，如擁堵、住房緊張、"城中村"和城市"爛邊"以及其他多種城市公共服務緊缺。而城鎮化的過程中，也已經出現了加劇大中型城市已有的"城市病"和新興城鎮規劃不合理造成"城市病"現象。
目前一些城市布局結構不合理，相鄰城市之間發展不夠協調，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮體系和空間格局。還有一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規模，不考慮當地資源環境承載條件，提出超越發展階段的人口、經濟、城區面積等指標，發展存在一定的盲目性。部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區，不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環境惡化等問題。城市規劃和管理脫節，市政工程缺乏統籌規劃和建設，綜合管理能力滯后，影響城市運行效率，一些城市"城中村"和"城市貧民區"問題比較突出。
"城市病"是經濟高速發展和城鎮化快速推動下難以避免的現象，很多國家和地區也都經歷過嚴重的"城市病"的發病期。只有合理布局大中城市和小城鎮，先期做好城鎮規劃，完善城鎮內公共服務設施，及時推進保障房項目，才能有效預防和治理城市病。
四、怎樣更好地促進城鎮化發展
1.堅持兩個"并行不悖"。即使我國進入現代化國家行列，仍將有大量人口在農村生產生活。2030年前后，我國總人口將達到15億左右，屆時即便城鎮化率達到了70%，生活在農村的人口仍將達4.5億。保障這部分人共享全面建設小康社會和現代化的成果，是構建和諧社會的重要任務，是我們這個有著十幾億人口的國家的必然選擇。因此，我國的城市化進程必須堅持兩個"并行不悖"，即：大中小城市發展和小城鎮發展要并行不悖，城鎮化和新農村建設要并行不悖。
2.深化戶籍制度改革，促使農民真正轉移到城鎮。推進城鎮化必須深化戶籍制度改革，真正把一部分農民轉移到城鎮中來。當前，要加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益，把符合條件的農業人口轉變為城鎮居民。同時，要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。此外，還要保障農民工各項權益，在就業、培訓、社會保障、子女入學等方面采取有針對性的措施，讓農民工有序地融入城鎮，讓中小城市和縣城成為農民工在城市生活的新家園。
3.促進大中小城市協調發展，注重各級城市的積極作用。我國人地矛盾異常尖銳，而發展大城市有利于就業機會的創造、土地資源的節約使用和生態環境保護。但是另一方面，由于我國人口規模龐大，農業人口占據比例居高，發展中小城市尤其是小城鎮更為有利于推進農業人口城鎮化，并且中小城市在創造就業機會、方便人民生活方面具有一定的優勢，中小城市的發展應受到高度重視。
4.優化城市在國土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進形成中部城市群體系，著力培育西部核心城市。我國各地城市發展的條件差異較大，中東部地區更適宜人居和城市發展，總體上說，未來我國人口應更多地流向中東部地區。但是中東部地區受到城市空間飽和，土地資源不足的制約，要走集約式的發展道路。而西部地區要把現有的核心城市打造成西部城鎮化的"引擎"，做大這些城市的規模，同時還要在資源和土地等綜合條件較好、發展潛力較大的地區，在科學規劃的前提下，設立新的城市，使之發展成為新的人口聚集區和經濟增長點。
五、關于推進城鎮化建設的重要論述
●2010年10月15日至18日，黨的十七屆五中全會召開，會議提出，"十二五"時期，我國城鎮化率將超過50%，這意味著有一半以上人口將工作和生活在城鎮。要順應城鎮化發展的規律，抓住城鄉人口結構轉折的重大機遇，積極穩妥地推進城鎮化，加強城鎮化管理，完善城市化布局和形態，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展，在城鎮化中釋放內需潛力、促進結構調整。注重從制度上解決好農民工權益保護問題，完善符合國情的住房政策體系，合理引導住房需求。
●溫家寶總理在今年兩會政府工作報告中指出，積極穩妥推進城鎮化，要堅持走中國特色城鎮化道路，遵循城市發展規律，促進城鎮化健康發展。堅持科學規劃，嚴格管理。加強城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城鎮綜合承載能力，提高管理和服務水平。因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。對暫不具備落戶條件的農民工，要解決好他們在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租賃、社會保障等方面的實際問題。要充分尊重農民在進城和留鄉問題上的自主選擇權，切實保護農民承包地、宅基地等合法權益。城鎮化要同農業現代化和新農村建設相互促進，這是必須堅持的正確方向。
●2011年6月24日，李克強副總理在中國浦東干部學院市委書記、市長"城市化與城市現代化"專題培訓班時強調，要把城鎮化作為促進經濟長期平穩較快發展、加快轉變經濟發展方式的重要內容，以科學發展觀為指導，積極穩妥推進城鎮化，不斷釋放城鎮化在擴大內需中的巨大潛力，惠及廣大人民群眾。要深刻認識城鎮化在現代化建設全局中的戰略意義。我國是一個發展中大國，最大的內需在城鎮化，促進發展最大的潛力也在城鎮化。我國城鎮化提升的空間還很大，推進城鎮化必將有效拉動市場需求，顯著提高人民生活水平。同時，城鎮化是解決"三農"問題的重要途徑，推進城鎮化需要鞏固和加強農業的基礎地位。李克強強調，要順勢而為，以工促農、以城帶鄉，在推進城鎮化過程中統籌城鄉發展。李克強指出，要牢固樹立在科學發展中推動城鎮化的理念。要從中國的基本國情出發，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色城鎮化道路。在優化東部地區城市發展的同時，加快在中西部地區培育和發展一批城市群，促進區域協調發展。要按照綠色低碳等先進理念，高起點規劃、高水平建設城市。要大力推進城市文明建設，傳承和弘揚中國優秀傳統文化，汲取人類先進文化理念，不斷提升城市的內涵和品位。
2012年山東公務員考試復習用書可參考《2012年山東公務員考試一本通》。
